Protéger la compétence fondamentale des cours supérieures: Renvoi relatif au Code de procédure civile (Qc), art. 35, 2021 CSC 27

Ce matin, la Cour suprême du Canada a rendu sa décision tant attendue (du moins par les amateurs de l’art. 96) dans le renvoi relatif à la Cour du Québec : Renvoi concernant le Code de procédure civile (Qc), art. 35, 2021 CSC 27  (voir ici pour mon commentaire sur la décision de la Cour d’appel). Il s’agit d’une contribution importante à la jurisprudence, mais l’importance dépendra de la question de savoir si les directives de la Cour s’appliquent en fin de compte aux décideurs administratifs en général ou simplement (comme le disent les juges majoritaires) aux tribunaux provinciaux, dont la Cour du Québec a une compétence particulièrement étendue en matière de droit privé. 

D’une majorité de 4-3, la Cour a répondu à la question de renvoi que la compétence actuelle de la Cour du Québec est inconstitutionnelle, car elle porte atteinte à la « compétence fondamentale » de la Cour supérieure du Québec.

La majorité est arrivée à sa conclusion en se fondant sur un nouveau cadre analytique permettant d’établir une atteinte à la compétence fondamentale :

Pour déterminer la latitude laissée à une législature désireuse d’aller au‑delà de ces plafonds historiques, nous devons examiner les différents facteurs de l’analyse multifactorielle, à savoir l’étendue de la compétence attribuée, le caractère exclusif ou concurrent de l’attribution, le rapport entre le seuil pécuniaire proposé et les plafonds pécuniaires historiques, les mécanismes d’appel, l’impact de la disposition attributive de compétence sur le volume de dossiers de la cour supérieure et la poursuite d’un objectif social important. La pondération de tous ces facteurs cherche à atteindre un juste équilibre entre la reconnaissance de la compétence provinciale en matière d’administration de la justice et la préservation de la nature, du rôle constitutionnel et de la compétence fondamentale des cours supérieures de juridiction générale.

Plus l’analyse de ces facteurs tend à indiquer une atteinte à la compétence fondamentale de ces cours, moins la province pourra s’écarter des plafonds pécuniaires historiques actualisés. Inversement, moins l’analyse de ces facteurs tend à indiquer un empiètement sur la compétence fondamentale des cours supérieures, plus la province sera libre de s’écarter des plafonds pécuniaires historiques actualisés. Il s’agit en quelque sorte d’un continuum. À une extrémité du spectre, l’attribution d’une vaste compétence, lorsqu’elle est exclusive, qu’elle n’est pas assortie d’un mécanisme d’appel à une cour supérieure de juridiction générale, qu’elle a un impact significatif sur le volume de dossiers de cette cour et qu’elle ne se justifie pas au regard d’un objectif social important, contraint la législature et n’est pas constitutionnelle. Pareille attribution pourrait entraîner des conséquences telles sur la cour supérieure de juridiction générale que le simple fait de respecter les plafonds pécuniaires historiques ne suffirait pas au regard de l’art. 96. À l’autre extrémité du spectre, l’attribution concurrente d’une compétence plus restreinte, lorsqu’elle s’accompagne d’un mécanisme d’appel à une cour supérieure de juridiction générale, qu’elle a peu d’impact sur l’achalandage de cette cour et qu’elle se justifie au regard d’un objectif social important, confère à la législature une marge de manœuvre appréciable. Dans tous les cas cependant, le plafond pécuniaire envisagé par la législature doit conserver un lien de rattachement raisonnable avec les plafonds historiques actualisés. Les deux plafonds doivent appartenir à un même ordre de grandeur, de façon à respecter la division générale du travail qui existait à l’époque confédérative. De la même façon, l’attribution exclusive ne saurait avoir pour effet de « mutiler » les cours supérieures en portant une atteinte inadmissible à leur compétence fondamentale (par. 132 à 133).

Il s’agit d’une analyse multifactorielle contextuelle avouée, conformément à d’autres domaines du droit public canadien. La majorité a établi un cadre général, mais pour le moment, il n’y a pas d’autre cour provinciale au Canada qui joue un rôle comparable à celui de la Cour du Québec, qui a compétence générale et exclusive en matière de droit privé jusqu’à concurrence d’un seuil monétaire de 85 000 $, avec seulement des droits d’appel limités à la Cour d’appel. Par conséquent, l’incidence de la décision dans l’ensemble du pays peut être quelque peu limitée (sous réserve de mes commentaires ci-dessous au sujet de son application possible aux tribunaux administratifs). Les législateurs québécois auront toutefois du travail à faire pour satisfaire aux exigences énoncées par la majorité (voir par. 142); heureusement, ils ont un certain temps pour le faire, car la majorité a suspendu sa déclaration (par. 151 à 159).

La ligne de démarcation entre la majorité et la minorité a été fournie par le concept de compétence fondamentale. Dissident, le juge en chef Wagner a adopté une vision beaucoup plus étroite de la compétence:

Tant et aussi longtemps que les cours supérieures continueront d’entendre un volume suffisant ― en nombre et en proportion ― d’affaires suffisamment variées en nature et en importance pour être en mesure de dire et de faire évoluer le droit civil au Québec et la common law dans les autres provinces, elles continueront par le fait même à jouer leur rôle unificateur au sein du système constitutionnel et judiciaire canadien. Dans de telles conditions, les législatures peuvent, sans porter atteinte à la compétence fondamentale des cours supérieures en matière de droit privé, accorder aux tribunaux de création provinciale une compétence matérielle leur permettant d’entendre un certain nombre de réclamations civiles (par. 246).

La juge Abella aussi, dans sa dissidence distincte :

Il ne fait aucun doute qu’une mesure législative ne peut pas avoir pour effet de retirer aux cours supérieures le pouvoir dont elles ont besoin pour statuer efficacement sur les litiges qui leur sont régulièrement soumis et pour faire respecter les ordonnances qu’elles rendent dans ces affaires, mais il a été jugé que la compétence « fondamentale » est un concept étroit, et non pas un concept malléable. Il vise à protéger uniquement la fonction et le rôle essentiels des cours supérieures. Tant que le « caractère essentiel » des cours supérieures n’est ni compromis ni affaibli, les législatures provinciales sont constitutionnellement autorisées à exercer la compétence que leur accorde le par. 92(14) en créant des cours provinciales et en les habilitant, même de façon exclusive, à répondre aux besoins locaux en matière de justice, non pas aux besoins tels qu’ils existaient au moment de la Confédération, mais tels qu’ils existent maintenant (par. 301).

En ce qui concerne le contenu du noyau de la compétence des cours supérieures, les juges n’étaient pas d’accord, mais la Cour s’entendait pour dire qu’une allégation de violation de l’article 96 exige une analyse en deux étapes. La première étape est le critère énoncé dans Renvoi sur la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 RCS 714 714. En l’espèce, fait intéressant, il ne faisait aucun doute dans l’esprit des juges que la Cour du Québec satisfait à la première partie de ce critère, qui porte sur la question de savoir si les cours supérieures jouissaient d’une compétence exclusive au moment de la Confédération. En 1867, la compétence en matière de droit privé était largement partagée entre les cours supérieures et les cours inférieures (comparez la conclusion de la Cour suprême de la Colombie-Britannique sur les lésions corporelles en matière délictuelle dans l’affaire impliquant le Tribunal de résolution civile, mentionnée  ici).

La deuxième étape consiste à déterminer s’il y a atteint à la compétence « fondamentale ». Dans l’ensemble, même les critères du Renvoi sur la location résidentielle ont été réussis, une cour provinciale pourrait avoir une compétence étendue au niveau de devenir une cour supérieure «fictive ». Sur ce point, j’aime mieux les approches des dissidents (voir surtout au par. 247, le juge en chef Wagner). 

Néanmoins, en croyant fermement à la primauté constitutionnelle des cours supérieures, je suis heureux de voir une approbation retentissante de l’importance et de la portée de la compétence des cours supérieures par les juges majoritaires, qui ont vanté les vertus de la primauté du droit et de l’unité nationale de l’épine dorsale du système judiciaire canadien (par. 32 à 52). Je me demande toutefois comment on peut faire face à l’affirmation confiante selon laquelle la compétence des cours supérieures leur donne une « vision globale du droit, leur permettant de préserver la cohérence du système judiciaire et d’établir ses orientations générales » (par. 51) avec la récente décision rendue dans l’affaire Ethiopian Orthodox Tewahedo Church of Canada St. Mary Cathedral c. Aga, 2021 CSC 22  (notée  ici).

Maintenant, une question plus large : qu’est-ce que l’analyse de la majorité présage pour les tribunaux administratifs, dont la création peut aussi violer l’article 96? Rien, disent les juges majoritaires :

En terminant, il paraît opportun de préciser la portée des présents motifs et leur impact sur les autres tests développés sous l’art. 96. L’analyse multifactorielle que nous retenons ici n’a pas pour vocation de remplacer le droit actuel. L’analyse sous l’art. 96 se décline toujours en deux tests. Le premier — le test du Renvoi sur la location résidentielle — continue de s’appliquer à tout transfert d’une compétence historique des cours supérieures à un tribunal administratif ou une autre cour statutaire. Le deuxième — le test de la compétence fondamentale — demeure applicable afin de déterminer si une disposition législative a pour effet de retirer ou de porter une atteinte inadmissible à l’un ou l’autre des attributs qui font partie de la compétence fondamentale des cours supérieures. Lorsqu’un transfert effectué en faveur d’une cour de nomination provinciale met en cause la compétence générale en droit privé des cours supérieures, le caractère admissible ou inadmissible de l’atteinte à la compétence fondamentale devrait s’évaluer au regard des facteurs exposés ci-dessus. Ces facteurs fournissent à la législature provinciale des balises suffisamment claires pour déterminer quelle latitude lui est laissée par l’art. 96 lorsqu’elle souhaite attribuer à une cour dont les juges sont nommés par les provinces une compétence sur une partie significative du droit commun, tout en évitant la création d’une cour parallèle (par. 144)

À mon avis, cette conclusion est trop rapide. Évidemment, aucun tribunal administratif n’a la vaste compétence de la Cour du Québec. Mais dans l’affaire du Tribunal de règlement civil, la Cour suprême de la Colombie-Britannique a qualifié la compétence pertinente de compétence en matière de lésions corporelles. D’autres tribunaux se sont voient accorder des tranches de compétence par voie législative, comme l’Office des condominiums de l’Ontario. L’analyse contextuelle de la compétence fondamentale serait, me semble-t-il, appropriée dans de tels cas, nonobstant la réticence des juges majoritaires.

Il vaut également la peine d’examiner si cette approche contextuelle s’étendra aux critères du Renvoi sur la location résidentielle. En fait, c’est l’insuffisance déclarée de la première partie du critère du Renvoi sur la location résidentielle qui a fait en sort que la majorité a adopté son approche contextuelle de la compétence fondamentale. Selon les juges majoritaires, il était nécessaire d’élaborer un « cadre analytique adapté pour déterminer si un tribunal parallèle qui mine le rôle des cours supérieures a été créé » (par. 78), parce que l’immensité de la compétence transférée ménait à la conclusion que la Cour du Québec respectait la première partie du critère, étant donné qu’une vaste compétence en matière de droit privé était certainement partagée entre les différents paliers de cour en 1867. Il ne se peut pas, la majorité voulait dire, que l’immensité du transfert de compétence joue en faveur d’une conclusion de constitutionnalité.

De même, une approche contextuelle pourrait être utile pour fournir plus de directives sur le moment où exactement une fonction donnée à un tribunal administratif demeure de nature « judiciaire » (la deuxième partie du critère du Renvoi sur la location résidentielle) ou est « accessoire » aux activités d’un tribunal administratif ou d’un régime législatif aux fins de la troisième partie du critère. La jurisprudence sur ce point est inégale (voir par. 309, la juge Abella), assez inégale pour inviter les tribunaux à s’inspirer de l’analyse des juges majoritaires pour combler les « lacunes » du critère du Renvoi sur la location résidentielle,en particulier les parties deux et trois (par. 145).

À cet égard, il convient également de souligner les trois facteurs « quantitatifs et qualitatifs » du juge Wagner (par. 245) : « a) l’impact sur le nombre de dossiers que la Cour supérieure continue de traiter; b) l’impact sur la proportion des dossiers relevant de la Cour supérieure par rapport à ceux relevant d’un tribunal de création provinciale; c) l’impact sur la nature et l’importance des dossiers relevant de la compétence de la Cour supérieure ». Ceux-ci ne parlent pas directement des parties deux ou trois du Renvoi sur la location résidentielle, mais ils semblent utiles quant à l’identification des circonstances dans lesquelles il sera approprié ou inapproprié d’habiliter les tribunaux administratifs.

Enfin, la décision d’aujourd’hui fournit des indications sur la façon de caractériser la décision rendue dans Trial Lawyers Association of British Columbia v. British Columbia (Attorney General),  2014 CSC 59, [2014] 3 R.C.S. 31 . Est-ce que cela fait partie de l’enquête en deux étapes ou d’autre chose entièrement? Pour la juge Abella en dissidence, Trial Lawyers est quelque chose d’autre entièrement:

Avec égards, l’arrêt B.C. Trial Lawyers n’a pas élargi le champ de la compétence pécuniaire fondamentale des cours supérieures. Cet arrêt permet d’affirmer que, lorsque des frais d’audience empêchent des plaideurs d’avoir accès à un tribunal public, indépendant et impartial, les juges des cours supérieures doivent disposer du pouvoir discrétionnaire de dispenser les plaideurs de ces frais. Il n’établit pas le principe que les plaideurs possèdent un droit constitutionnel absolu de soumettre tous litiges civils à une cour supérieure (par. 299).

Les juges majoritaires se sont inspirés des avocats de première instance pour déterminer le contenu du noyau, ce qui est conforme à l’opinion de la juge Abella selon laquelle il s’agit d’une autre chose entièrement. La Cour d’appel fédérale se concentrera peut-être sur ce point lorsqu’elle entendra l’appel dans l’affaire  Prairies Tubulars  (voir  ici).  

Enfin et surtout, la Cour suprême n’a pas abordé l’ancien problème de la « double déférence» dans le régime québécois.  Vavilov a évoqué cette question (par. 146 à 150). Ceux d’entre nous qui ont perçu un problème avec ce régime peuvent au moins se réconforter du fait que nos arguments n’étaient « pas déraisonnables » (par. 150). Il ne fait aucun doute que la question se mettra en place sous une autre forme, un autre jour.

This content has been updated on July 10, 2021 at 20:54.