Economic Regulation, Government Policy and Adjudicative Independence: Procureur général du Québec c. Duquette, 2025 QCCA 616

Government policy and the adjudicative independence of regulatory tribunals has long been a source of contention in Canada. A recent judicial contribution offers interesting reflections on the relationship between economic regulators and government policy: Procureur général du Québec c. Duquette, 2025 QCCA 616. In particular, there are thought-provoking comments about the nature of rate-setting and the required level of adjudicative independence in the energy sector.

Duquette is an unusual case. A complaint was made about D, who is a member of the Régie de l’énergie (Quebec’s energy board). The complaint was dismissed. D nonetheless sought judicial review, on the basis that being subjected to the disciplinary regime was an interference with her adjudicative independence, in particular because the grounds on which a régisseur (commissioner) can be removed are too broad. At first instance, the judge accepted that the grounds of removal were too broad. In the decree appointing D to the board, she was effectively guaranteed tenure unless she committed fraud (“pour raisons de malversation, maladministration, faute lourde ou motif de même gravité”). But the relevant regulation simply states: “Where it is concluded that a public office holder has violated the law, this Regulation or the code of ethics and professional conduct, the competent authority shall impose a penalty” (Règlement sur l’éthique et la déontologie des administrateurs publics, RLRQ c M-30, r 1, s. 40).

However, Morissette JA observed, the first-instance judge had taken too narrow a view of the regulation. That particular provision did not stand alone but, rather, was embedded in a scheme of regulatory provisions and ethical requirements similar to those applicable to judicial officers. Indeed, given that a range of sanctions could be imposed, from a slap on the wrist to removal from office, it was also possible to reconcile the decree with the regulatory regime by holding that removal from office would only be an available sanction in the most serious cases:

En ce qui concerne la révocation, en application de l’article 4.2 du décret de nomination des régisseurs, elle ne peut avoir lieu qu’en fonction d’un standard élevé, c’est-à-dire en cas de « malversation, maladministration, faute lourde ou motif de même gravité »[26]. Dans le cas d’une violation des obligations déontologiques contenues dans le RÉDAP ou dans le Code de déontologie des régisseurs, il faudra une violation atteignant ce niveau de gravité pour qu’une recommandation de révocation puisse être émise (at para. 18).

The first-instance judge had also offered observations on the board’s location on the ‘spectrum’ of agency independence. This is the familiar notion that administrative decision-makers are arrayed along a spectrum running from the relatively political at one end to the relatively legal at the other, with guarantees of procedural fairness (including independence) becoming gradually more demanding as one moves from the political to the legal end (Petit c. Gagnon, 2023 QCCA 680, at paras. 12-13). Here, the first-instance judge had concluded that the board is closer to the political end of the spectrum. That being so, Morissette JA held, the regulatory regime was perfectly consistent with the requirements of adjudicative independence:

Donc, même si la juge de première instance avait raison de conclure que la Régie de l’énergie se situe entre le bas et le milieu du spectre des organismes administratifs[42], s’agissant d’un organisme rapproché de la sphère exécutive, ce qui fait que l’État peut adopter des aménagements raisonnables à l’égard des garanties d’indépendance administrative[43], le processus disciplinaire prévu par le RÉDAP, complémenté par l’article 4.2 du Décret de nomination et le Code de déontologie des régisseurs, offre de sérieuses garanties contre l’arbitraire et protège adéquatement les régisseurs (at para. 27).

The first-instance judge went on to find that the board was a “tribunal” within the meaning of the Quebec Charter of Human Rights and Freedoms, on the basis that it exercises quasi-judicial functions. This is an extremely consequential matter, because designation as a tribunal means that the body in question must respect the quasi-constitutional standards of adjudicative independence guaranteed by s. 23 of the Quebec Charter (see here).

Morissette JA was not persuaded. He noted that the board is, first and foremost, an economic regulator:

La Régie de l’énergie est justement un organisme de régulation économique. Les fournisseurs et distributeurs d’énergie sont des parties réglementées. L’accessibilité et le coût de l’énergie pour les ménages et les entreprises dépendent de cette réglementation. Le coût et l’accessibilité des sources d’énergie sont également des facteurs importants de stabilité et de prospérité économique. Dans ce contexte, les acteurs du marché de l’énergie, qu’il s’agisse d’entreprises privées ou de mandataires de l’État, comprennent que leurs activités ne soient pas laissées complètement au libre marché et qu’elles feront l’objet de réglementation, et doivent invariablement s’y attendre[52].

La LRÉ est justement un régime de réglementation qui assure la pondération de divers objectifs de politique publique soit, selon l’article 5 de la LRÉ, « la satisfaction des besoins énergétiques dans le respect des objectifs des politiques énergétiques du gouvernement et dans une perspective de développement durable et d’équité au plan individuel comme au plan collectif »[53]. Pour ce faire, comme le prévoit l’article 5 de la LRÉ, la Régie doit assurer « la conciliation entre l’intérêt public, la protection des consommateurs et un traitement équitable du transporteur d’électricité et des distributeurs »[54].

La tarification du transport et de la distribution de l’énergie, qui est un mandat essentiel de la Régie selon l’article 31 de la LRÉ, fait partie intégrante de cette mise en œuvre des objectifs de l’État en matière énergétique, le but étant encore une fois, d’assurer l’équilibre entre les politiques gouvernementales en matière énergétique, la satisfaction des besoins de la population, le développement durable et le traitement équitable des transporteurs et distributeurs d’énergie (at paras. 44-46).

The first-instance judge had identified several quasi-judicial functions on the basis that these required a hearing. Morissette JA demurred, on the basis that the fact that a hearing is provided for cannot be determinative of whether a particular function is quasi-judicial: rate-setting, for example, is not a quasi-judicial function just because it is exercised publicly at a hearing (at para. 48). As Morissette JA explained:

De fait, en matière de tarification, il n’y a pas de lis inter partes, c’est-à-dire de litige entre parties opposées dans lequel un tribunal applique le droit à une situation factuelle particulière. En ce qui concerne la tarification du transport ou de la distribution de gaz naturel, selon l’article 48 de la LRÉ, la Régie peut agir de sa propre initiative. On ne parle pas d’un « litige » opposant des parties[59], mais d’une « fixation » de tarifs et de conditions[60]. Les personnes qui peuvent être appelées à contribuer au processus en audience publique sont des « personnes intéressées » ou des « participants ».

En somme, si les pouvoirs de tarification présentent certaines caractéristiques de fonctions juridictionnelles, notamment la procédure encadrant la tenue des audiences publiques[61], plusieurs indices, notamment la multiplicité des participants potentiels et des intérêts et considérations en jeu[62], pointent vers un pouvoir exécutif de régulation (at paras. 50-51).

Furthermore, even if the board does exercise some quasi-judicial functions, its role viewed holistically lies quite close to the political end of the adjudicative independence spectrum, given that it is subject to government intervention and having regard to its functions in relation to advising the government on matters of policy:

Par ailleurs, à plusieurs égards, l’exécutif s’est réservé un droit de regard ou d’intervention dans les affaires de la Régie, ce qui paraît incompatible avec la reconnaissance d’un haut degré d’indépendance sur le spectre des organismes administratifs. Par exemple, le ministre peut donner à la Régie des directives sur l’orientation et les objectifs généraux à poursuivre[71] qui, une fois approuvées par le gouvernement, lient la Régie[72]. De plus, selon la Loi sur Hydro-Québec, malgré l’existence du pouvoir de la Régie de fixation des tarifs et conditions de distribution de l’électricité prévu à la LRÉ[73], « le gouvernement peut, sur la recommandation du ministre et du ministre des Finances, fixer à l’égard d’un contrat spécial qu’il détermine les tarifs et les conditions auxquels l’électricité est distribuée par la Société à un consommateur ou une catégorie de consommateurs »[74]. D’autre part, la Régie fournit au gouvernement des avis sur diverses questions. En effet, la Régie peut donner des avis au ministre sur toute question relevant de sa compétence[75], ainsi que sur l’attribution de droits exclusifs de distribution de gaz naturel[76]. Ce rôle de conseil paraît également incompatible avec la reconnaissance d’un haut degré d’indépendance sur le spectre (at paras. 57-58).

Morissette JA did not come to a firm view on where precisely the board should be located for adjudicative independence purposes, or what guarantees (if any) should attach to its members. These broader comments on the relationship between the board and the government were obiter, designed just to underscore that the first-instance judge had not fully considered all the potential relevant factors. Any definitive decision on these points will have to wait for another day (at para. 61).

Nonetheless, the comments about the nature of rate-setting (the core function of an energy regulator) and the relationship between regulatory agencies and government are notable.

Many economic regulators would describe their public proceedings in rate-setting matters as quasi-judicial. In fact, in Ontario, the concept of a “hearing” is the trigger for the application of the quasi-judicial procedures required by the Statutory Powers Procedure Act). However, as Morissette JA observes, it is not clear that the classic characteristics of a quasi-judicial process are present in a rate-setting procedure, even if there is a multiplicity of parties presenting evidence, cross-examining witnesses and so on, and even if all the parties would describe the hearing as “quasi-judicial”. Indeed, it may be that as a matter of the common law of procedural fairness, not all participants in a typical rate-setting proceeding are entitled to the procedural protections they have: an applicant for a rate might be, but it is doubtful that interveners in a hearing are so entitled. Now, I do not mean to suggest that energy regulators should change their practices. Their procedures no doubt enhance the legitimacy of their decisions (and, in some cases, Ontario again being the primary example, are required by statute). I am simply suggesting that as a matter of legal principle the procedures currently in use are not necessarily required, given the nature of the proceeding.

As for the relationship between regulatory agencies and government, this is a particularly hot topic at the moment given the general (though often somewhat vague) commitment of most governments to carbon neutrality at some point in the future and the specific tradeoffs that need to be made today in order to move toward a net-zero world. Morissette JA’s reasons are a useful reminder that energy regulators play a variety of functions, including generating information to inform government policy. Although they are at arm’s length from government as far as adjudication is concerned, there are invariably, and necessarily, frequent contacts between the two. However, the adjudicative independence of energy regulators remains critically important, not least for the legitimacy of their decisions: we do not live in a world where rate-setting decisions can be dictated by government. Ensuring alignment with government policy whilst also ensuring adjudicative independence is a significant contemporary challenge. As I commented for a Law 360 piece (here, paywalled):

What makes this case, or makes the observa!ons in this case, significant and of general importance and interest is that we are at a moment in history where the alignment between energy regulators and government on ques!ons of policy rela!ng to the energy transi!on are becoming very difficult,” said Daly. “There is a poten!al tension between the needs of government who want to make sure that policies are being furthered, and the regulator having to be independent in making decisions based on the facts and evidence that are put before them.”

This content has been updated on July 8, 2025 at 15:17.